呈报：

领导批示:

决策参考

宁夏大学主办2023年第3期（总第43期）

按：村干部是乡村治理的领导者、推动者、实践者，在乡村治理中扮演着举足轻重的作用，其作用的发挥受村庄资源、政府资源、村干部个人能力等因素影响，本文以灵武市五星级村庄治理为例，针对其乡村治理现状、存在问题，从村民参与乡村治理方式、数字化治理工具使用、吸引专业经营性人才、加强村干部小微权力督查机制建设等方面提出了建议与对策，为我区乡村治理提供现实且重要的决策参考。

村干部是乡村治理的领导者、推动者、实践者，在乡村治理中扮演着举足轻重的作用，其作用的发挥受村庄资源、政府资源、村干部个人能力等因素影响，而党建工作具有保障乡村治理中人民主体地位的社会性优势，对于提升村干部社会治理能力, 构建完善的乡村治理体系,实现有效乡村治理十分重要。

一、现状

宁夏从2015年3月开始，在全区基层党组织中开展星级服务型党组织创建活动，明确了农村基层服务型党组织建设的三大类16项工作内容。其中，在服务发展方面，主要是注重培育特色产业，加强基础设施建设，建立农村互助资金，促进“先富带后富”，强化村级“三资”管理；在服务群众方面，主要是做好以“三化一满意”为重点的政务服务，建立政策超市，开展文化体育活动，做好以“老饭桌”为重点的为老服务，抓好医疗卫生工作，加强民风建设，建立卫生保洁制度，改善村容村貌，化解社会矛盾维护社会稳定；在服务党员方面，主要是建立“三建四关心”党内关怀帮扶机制，开展“两培养一加强”活动，发挥好农村“双带”资金作用等。

灵武作为宁夏唯一上榜的全国百强县，其乡村治理离不开基层党组织的示范引领作用。2022年，灵武市共有55个基层党组织成功晋星，四星级及以上党组织占比达23.7%，向上级组织部门推荐申报五星级党组织19个。目前，灵武市有7个五星级村党支部，并且出台了村干部管理办法，将星级考核与村干部报酬密切挂钩，一星级村党支部书记每月报酬4600元左右，五星级村党支部书记每月报酬最高达6400元。村干部绩效与业绩挂钩极大地调动了村干部谋发展、跑项目等工作的积极性。此外，还根据年度评定结果对全市各级党组织建立亮“红绿灯”动态预警机制，对降星的党组织亮“红灯”，真正让评星定级考核成为增强基层党组织政治功能和组织功能的有力抓手。五星级村的荣誉离不开村民的支持，也离不开以村支书为代表的村干部的付出。项目团队2023年5月在灵武五星级村调研发现，五星级村评选离不开村干部在乡村治理中的主体作用，五星级村荣誉称号也充分肯定了村干部的工作成绩。当然，五星级村村干部工作能力与乡村治理工作成效还有较大的提升空间。

二、问题

1. 村干部动员能力有限，村民参与乡村治理困难

在乡村空心化、老龄化的现实背景下，乡村治理面临村民参与度低的现实困境。村庄中青年人外出务工就业，无法及时、直接参与乡村治理，只有老年人和留守妇女参与的乡村治理也面临发展疲软、活力和持续力不足的问题。从五星级村庄的实地调研发现，在村村民参与乡村治理积极性较高，非在村村民参与程度低。如何动员非在村村民参与乡村治理，对村干部而言是一个挑战。整体看，村干部动员能力有限，无法有效组织动员村民参与乡村治理。

2．人才短缺导致村干部数字化治理工具使用程度较低

虽然已有村庄尝试使用“腾讯为村”等数字化治理工具，但村庄管理层面数字化工具使用普及程度较低。目前乡村数字化工具以日常信息发布和方便村民生活的工具软件为主，比如，微信、“我的宁夏”APP等。实地调研发现，村干部中缺乏相应的数字技术人才，很多村干部都是先自学数字化工具，再教村民如何使用。由于多数数字技术较为复杂，大多属村干部对新型数字技术应用持观望态度。

3．村干部行政任务重，经营经验少，无法有效开展集体经济经营活动

村干部是连接乡政府和村民的桥梁，“上面千条线，下面一根针”是村干部现实工作的真实写照。乡村振兴、乡村治理等工作的切实推行，实实在在地给乡村发展带来了民生福祉，但是这些工作附加的繁琐行政事务也使村干部群体应接不暇。有的村干部说，自己每天的工作就是做重复性报表，写重复性材料。比如，各个部门都需要村庄人口及村民家庭收入等基础材料，由于统计口径或指标不同，就需要反复填写各类同质性报表。除应对行政性事务外，村干部还兼具村庄集体经济管理者和经营者双重身份。然而，现实中，大多数村干部经营管理经验并不丰富，缺乏发展村集体经济的思路和具体实践，让他们从事这些专业性很强的经济活动，对乡村发展存在一定“风险”。

4.村干部与村民之间存在信息差，缺乏村干部督查平台

现如今，乡村的信息主要通过微信、大喇叭广播、手机短信等方式传递，信息的及时性得到了极大的提升，但信息传递及时并不代表村民对信息的解读能力同步提高。同一信息，视角不同、定位不同，村干部和村民就有了不同的信息解读，并且村干部和村民之间也存在认知差异，沟通不畅使村民和村干部之间的信息不对称。实地调研表明，村民相对于村干部而言信息透明度较高，村干部相对于村民信息透明度较低。调查发现，村干部清晰地掌握了村民的个人信息、收入情况、家庭状况等基本信息，而村民对于村干部基本情况了解不多。此外，村干部的言行虽然有相应的规章制度约束，但其自主决策权的自由度大，尚缺乏相应督查平台规范约束村干部合法合规使用小微权力，这种情况不利于有效开展乡村治理工作。

三、建议

1. 多种方式提高村干部动员能力，鼓励村民参与乡村治理

在难以改变村庄老龄化、空心化的情景下，随着通讯设备和交通工具使用的日益便捷，地理空间位置不再是制约村民参与乡村治理的关键因素，因此，动员全体村民参与乡村治理需要分类施策。村庄的留守老人、妇女可实地参与村庄治理，一些乡土文化浓厚的村庄，村中老人可依托年龄、辈分、经历方面的优势，高效地调节矛盾和纠纷；外出务工的中青年人，普遍拥有根植于血缘、地缘的乡土情怀，可动员他们借助网络“跨时空”参与村庄治理。村民参与乡村治理的形式，除了召开会议、大喇叭广播、数字化信息传递工具，还可在村庄小卖部、“村头树下”等场景向村民传递信息，提高乡村治理有效性。

2.选择适用的数字化治理工具，培养数字技术专员

数字化工具的使用提高了村干部的工作效率，也提高了村民生活的便利程度。使用简约的数字化工具可以减轻村干部的工作压力，提高工作效率。但当下一些“功能强大”的数字化工具又过于复杂，调查发现，有些乡村的村干部老龄化严重，难以轻松使用数字化工具。有些村虽然也引进了青年干部，可并不擅长数字化技术，只能操作简单的数字化工具，并没有用数字技术真正赋能乡村治理。因此，培养乡村数字技术专员是当下乡村治理亟待解决的问题。

3.细化行政分工，加强经营技能培训，提升村干部行政能力与集体经济经营效率

上级部门合理细化村干部工作任务，尽量减少非必要冗余行政事务；鼓励村干部与村民合作组建合作社或农民合作社，共同参与经营活动；设立专业指导机构或引入专业顾问，为村干部提供经营指导和咨询服务；建立村干部经验交流平台，优化村级经济发展环境，为更好开展经营活动提供便利条件。村干部应合理分工，确保行政工作顺利完成的同时，有足够的时间和精力投入到经营活动中；与团队成员建立良好的合作关系，促进信息交流和共享；充分利用现代化信息化管理工具和技术，提高管理效能和决策水平，提升村干部行政能力和经营效率，更好地开展村级管理和集体经济经营活动。

4.减少村干部和村民之间的信息差，建立和完善对村干部小微权力督查机制

村干部和村民之间存在信息差，使得村干部和村民处于不平等地位，这不利于乡村治理，需要建立和完善村干部小微权力的督查机制，减少村干部和村民之间的信息差及不平等情况。在改善信息差方面，需要重视信息的及时性和沟通有效性，村干部要用通俗易懂的言语向村民传递信息，让村民能充分理解相关政策措施，从而积极参与乡村治理。同时，要着力减除村干部与村民信息不公平现象，增加村干部信息透明度，让村民了解村干部基本情况。在村干部小微权力督查机制建设方面，既要利用法律法规进行约束，还要利用村庄内生性社会资源，创立公开透明的村民监督平台，形成广泛监督的良好氛围和全面有效的村干部小微权力督查机制。

牵头负责:

东梅，宁夏大学经济管理学院教授、博士生导师。

参与人员:

董丽，中国农业大学博士研究生。

马艳艳，宁夏大学经济管理学院副教授。

王满旺，宁夏大学博士研究生。

依托项目：

2021年国家自然科学基金项目《易地扶贫搬迁不同模式绩效评估及其贫困治理机制研究》    （72063025）

呈报:自治区党委、人大、政府、政协领导班子成员、秘书长。

联系电话：0951—5093159 5093169（传真）13709596049

宁夏大学西部发展研究院

2023年7月28日印制